การพัฒนาเมืองของจีน ... อีกเส้นทางหลักสู่การพัฒนาชาติ โดย ดร.ไพจิตร วิบูลย์ธนสาร

มีคนกล่าวไว้ว่า “จีนเป็นบ้านของทั้งหมู่บ้านที่เล็กที่สุดและชุมชนเมืองที่ใหญ่ที่สุดในโลก” ซึ่งสะท้อนถึงความแตกต่างหลากหลายอย่างสุดขั้ว แต่จีนก็ประสบความสำเร็จในการพัฒนาเมืองให้ดำเนินไปอย่างรวดเร็ว ต่อเนื่อง และเป็นระบบ ซึ่งนับเป็นสิ่งหนึ่งที่คนไทยรู้สึกได้ในทุกครั้งที่ไปเยือนจีนในช่วงหลายปีหลังนี้

ในด้านการปกครอง นับแต่สถาปนาประเทศเมื่อ 1 ตุลาคม 1949 จีนได้แบ่งเขตการปกครองออกเป็น 3 ส่วนสำคัญ อันได้แก่ 23 มณฑล (รวมไต้หวัน) 5 มหานคร ซึ่งเป็นเมืองเศรษฐกิจใหญ่ของจีน ได้แก่ ปักกิ่ง เทียนจิน เซี่ยงไฮ้ และฮ่องกง รวมทั้งฉงชิ่งในเวลาต่อมา และ 5 เขตปกครองตนเอง ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในบริเวณชายแดนกับประเทศเพื่อนบ้าน ได้แก่ มองโกเลียใน หนิงเซียะ ซินเจียง ทิเบต และกวางสี

แม้ว่าในทางกฎหมาย พื้นที่ทั้ง 3 ส่วนดังกล่าวจะมีสถานะที่เท่าเทียมกัน และแบ่งเป็นเขตการปกครองย่อยลดหลั่นกันไปสู่ระดับตำบลและหมู่บ้าน แต่พื้นที่เหล่านี้ก็มีความแตกต่างกันในหลายมิติ อาทิ จำนวนประชากร ขนาดทางภูมิศาสตร์ และขนาดทางเศรษฐกิจ

ขณะเดียวกัน การปกครองมหานคร มณฑล และเขตปกครองตนเองดังกล่าวอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลกลางที่กรุงปักกิ่ง เพียงแต่มหานครได้รับอิสระในการบริหารจัดการภายในจากส่วนกลางที่สูงกว่า เมื่อเทียบกับของพื้นที่ส่วนอื่น

ในอีกด้านหนึ่ง จีนยังจัดแบ่งเมืองตามระดับความสำคัญทางเศรษฐกิจ โดยแบ่งเป็นเมืองเอก และเมืองรองระดับ 2-6 ผลจากการเติบใหญ่ทางเศรษฐกิจมาอย่างต่อเนื่อง ทำให้จีนมีเมืองใหญ่ที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจอยู่เป็นจำนวนมากในปัจจุบัน เราอาจนึกถึงเซี่ยงไฮ้ ปักกิ่ง เซินเจิ้น ฉงชิ่ง กวางโจว และฮ่องกง รวมทั้งเมืองที่เติบโตแรงในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาอย่างซูโจว เฉิงตู อู่ฮั่น และหังโจว เป็นต้น

เมืองเหล่านี้ส่วนใหญ่ตั้งอยู่ด้านซีกตะวันออกของจีน อาจเพราะจีนเปิดประเทศจากด้านซีกตะวันออกก่อน และดำเนินนโยบายพัฒนาพื้นที่ตอนกลางและซีกตะวันตกในเวลาต่อมา ส่งผลให้ความเจริญเริ่มกระจายตัวเข้าสู่ตอนในของจีนในเวลาต่อมา 

นอกจากประเด็นขนาดเศรษฐกิจแล้ว เมืองเหล่านี้ยังพัฒนาสู่ “ความเป็นชุมชนเมือง” (Urbanization) ควบคู่ไปด้วย ในด้านหนึ่งเกิดขึ้นเพราะการละทิ้งถิ่นฐานของเกษตรกรในพื้นที่ชนบทจำนวนราว 250 ล้านคนไปอาศัยและทำงานในเมืองใหญ่ดังกล่าว 

ในอีกด้านหนึ่ง โดยที่งานวิจัยจำนวนมากพบว่า การพัฒนาชุมชนเมืองมีความสัมพันธ์กับระดับของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ รัฐบาลจีนจึงเริ่มแสดงบทบาทนำในการดำเนินนโยบายการพัฒนาชุมชนเมืองนับแต่ปี 2000 และยังเดินหน้ายกระดับให้กว่า 200 เมืองของจีนพัฒนาขึ้นเป็น “เมืองอัจฉริยะ” (Smart City) เพื่อเสริมส่งประโยชน์ในเชิงรุกต่อระดับการพัฒนาประเทศในภาพรวม

นอกจากนี้ รัฐบาลจีนยังได้กำหนดเป้าหมายเชิงรุกที่จะให้ชุมชนเมืองรองรับประชากร 70% ของจำนวนโดยรวมของประเทศ หรือราว 900 ล้านคนภายในปี 2025 เราจึงเห็นการพัฒนาชุมชนเมืองมีสัดส่วนของจำนวนประชากรเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในช่วงหลายปีหลัง

หลังการก้าวขึ้นเป็นผู้นำ สี จิ้นผิง ก็สานต่อนโยบายดังกล่าวด้วยการปรับโมเดลบนแนวคิด “กลุ่มเมือง” (City Cluster) โดยตามแผนพัฒนา 5 ปีฉบับที่ 13 (2016-2020) กลุ่มเมืองในจีนถูกกำหนดไว้รวมราว 20 พื้นที่ กระจายอยู่ทั่วทุกส่วนของ “ไก่” ที่เป็นรูปลักษณ์ตามแผนที่ของจีน อาทิ 

• พื้นที่ฮา-ต้า-ฉาง (Ha-Da-Chang) บริเวณหัวไก่ ที่เชื่อมเขตเศรษฐกิจของฮาร์บิน ต้าเหลียน และฉางชุนเข้าด้วยกัน โดยพยายามสร้างความกระชุ่มกระชวยด้านอุตสาหกรรมให้ฟื้นกลับคืนมา
• พื้นที่จิง-จิน-จี้ (Jing-Jin-Ji) ที่ครอบคลุมเขตการเมืองและเศรษฐกิจสำคัญอย่างปักกิ่ง เทียนจิน และเหอเป่ยจนบางครั้งถูกเรียกในตัวย่อว่า “BTH” (Beijing-Tianjin-Hebei) ซึ่งเป็นพื้นที่บริเวณรอบอ่าวโป๋วไฮ่ (Bohai Gulf) บริเวณคอไก่ 
• พื้นที่ปากแม่น้ำแยงซีเกียง (Yangtze River Delta) พื้นที่บริเวณอกไก่ ซึ่งครอบคลุมเซี่ยงไฮ้ เจียงซู อันฮุย และเจ้อเจียง ถูกใช้เป็นต้นแบบของการพัฒนากลุ่มเมือง YRD จึงเป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจใหญ่ที่สำคัญที่สุดของจีนในปัจจุบัน
• พื้นที่ปากแม่น้ำไข่มุก (Pearl River Delta) ในย่านกวางโจว-เซินเจิ้น-จูไห่-ฮ่องกง-มาเก๊า ที่ถูกปรับเปลี่ยนเป็นพื้นที่เกรทเตอร์เบย์ (Greater Bay Area) ในเวลาต่อมา
• พื้นที่เฉิงตู-ฉงชิ่ง (Chengdu-Chongqing) ที่เชื่อมสองเศรษฐกิจใหญ่ในด้านซีกตะวันตกของจีน ที่จะกลายเป็น “เศรษฐกิจไข่แดงแฝด” แห่งใหม่ของจีน
• พื้นที่รอบอ่าวเป่ยปู้ (Beibu Gulf) บริเวณตีนไก่ ครอบคลุมกวางสีที่จีนใช้เป็นประตูแรกเชื่อมกับอาเซียน และไฮ่หนานที่เป็นเขตเสรีทางการค้าล่าสุดที่เศรษฐกิจกำลังเติบโตแรง นับเป็นจุดยุทธศาสตร์สำคัญของนโยบาย “ข้อริเริ่มหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง”

กลุ่มเมืองเหล่านี้ยังอาจถูกแบ่งตามอิทธิพลต่อเศรษฐกิจของจีน โดยจำแนกเป็น 3 ขนาด ดังนี้  

• คลัสเตอร์ขนาดเล็ก มีสัดส่วนต่ำกว่า 3% ของเศรษฐกิจโดยรวมของจีน มุ่งเน้นการพัฒนาในระดับมณฑลหรืออนุภูมิภาค
• คลัสเตอร์ขนาดกลาง มีสัดส่วน 3-9% ของจีดีพี มุ่งเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับภูมิภาค อาทิ ฉางชุน-ฉงชิ่ง
• คลัสเตอร์ขนาดใหญ่ มีสัดส่วนตั้งแต่ 10% ขึ้นไปของจีดีพีโดยรวมของจีน มีระดับของความเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจโลกค่อนข้างสูง โดยเกี่ยวข้องกับการค้าและดึงดูดการลงทุนแห่งโลกอนาคต ทั้งจากจีนและเทศ ทำให้พร้อมพรั่งไปด้วยนวัตกรรม และยกระดับเป็นกลุ่มเมืองชั้นแนวหน้าของโลกในปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง YRD, GBA และ BTH 

ในเชิงประชากรศาสตร์ การพัฒนาของกลุ่มเมืองนับว่ามีส่วนสำคัญให้ชุมชนเมืองของจีนขยายตัวอย่างรวดเร็ว จากสถิติพบว่า เมื่อครั้งเปิดประเทศสู่ภายนอกในปี 1978 จีนมีคนเมืองเพียงราว 170 ล้านคน คิดเป็นไม่ถึง 18% ของจำนวนประชากรโดยรวม แต่ใน 4 ทศวรรษต่อมา หรือไม่ถึง 20 ปีหลังเริ่มดำเนินนโยบายพัฒนาชุมชนเมืองดังกล่าว เมืองของจีนโดยรวมก็รองรับผู้คนกว่า 800 ล้านคน คิดเป็นเกือบ 60% ของประชากรโดยรวม

การพัฒนากลุ่มเมืองเหล่านี้เกิดขึ้น “รวดเร็ว” และ “ทรงพลัง” แถมหลายแห่งยัง “เชื่อมต่อ” กับต่างประเทศ หากแนวโน้มดังกล่าวดำเนินต่อไปเช่นนี้ ผมก็คาดว่า จีนจะมีคนเมืองถึง 1,000 ล้านคนเมื่อสิ้นสุดแผนพัฒนาเศรษฐกิจ 5 ปีฉบับที่ 15 ในปี 2030

หากเทียบกับกลุ่มเมืองในประเทศอื่นๆ กลุ่มเมืองส่วนใหญ่ของจีนก็นับว่ามีขนาดใหญ่อยู่มาก ยกตัวอย่างเช่น หากเทียบกับพื้นที่เกรทเตอร์โตเกียว (Greater Tokyo Area) ซึ่งมีประชากรราว 40 ล้านคน และเป็นกลุ่มเมืองที่ใหญ่ที่สุดในโลกในปัจจุบัน จำนวนประชากรเฉลี่ยของคลัสเตอร์ขนาดใหญ่ของจีนก็ยังมีขนาดใหญ่กว่ามาก โดยมีจำนวนประชากรเฉลี่ยราว 110 ล้านคน หรือมากกว่าเกือบ 3 เท่าตัว!

เพื่อทวีกำลังของกลุ่มเมืองไปอีกระดับหนึ่ง จีนจึงวางแผนเชื่อมหลายกลุ่มเมืองดังกล่าวขึ้นเป็น “ระเบียงเศรษฐกิจ” ผ่านแนวคิด “2 แนวนอน” อันได้แก่ ระเบียงเศรษฐกิจ “แลนด์บริดจ์” ทางตอนเหนือ และ “ลุ่มแม่น้ำแยงซีเกียง” ด้านตอนกลางของประเทศ และ “3 แนวตั้ง” อันได้แก่ ระเบียงเศรษฐกิจตามแนวชายฝั่งทะเล เส้นทางรถไฟฮาร์บิน-ปักกิ่ง-กวางโจว และเส้นทางรถไฟเป่าโถว-คุนหมิง

โดยจีนกำหนดให้ระเบียงเศรษฐกิจ “1 แนวนอน” และอีก “1 แนวตั้ง” เชื่อมต่อเข้ากับนโยบาย “ข้อริเริ่มหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง” (Belt and Road Initiative) ซึ่งเป็นการเชื่อมระเบียงเศรษฐกิจลุ่มแม่น้ำแยงซีเกียงเข้ากับ “แถบ” (Belt) ทางบก และการผนวกระเบียงเศรษฐกิจตามแนวชายฝั่งทะเลกับ “เส้นทาง” (Road) ทางทะเลกับต่างประเทศ เพื่อขยายประโยชน์ทางเศรษฐกิจ

สิ่งนี้ก็เป็นอีกเครื่องยืนยันว่า จีนดำเนินหลากหลายนโยบายอย่างเป็นระบบ จริงจัง และต่อเนื่อง และแม้ว่าแต่ละกลุ่มเมืองของจีนจะมีสภาพแวดล้อมที่แตกต่างกัน แต่จีนก็เก่งในการปรับใช้แนวทางและวิธีการให้เข้ากับแต่ละพื้นที่ได้ตามสถานการณ์อย่างเหมาะสม จนกลายเป็นส่วนหนึ่งที่ส่งเสริมความสำเร็จในการพัฒนาประเทศ

โอกาสหน้าผมจะขอนำเอากรณีศึกษาการพัฒนาชุมชนเมืองและกลุ่มเมืองสำคัญของจีนในแต่ละแห่งมาเจาะลึกและแลกเปลี่ยนกันครับ ...

ภาพจาก :  AFP